對(duì)于我國(guó)農(nóng)村留守兒童這一特殊群體的關(guān)愛(ài)保護(hù)有了國(guó)家層面的制度，2月14日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”）。

　　中國(guó)青年報(bào)記者查閱、梳理相關(guān)政策和公開(kāi)資料后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)留守兒童的統(tǒng)計(jì)口徑、最新數(shù)據(jù)，目前尚無(wú)官方說(shuō)法，被普遍引用的是全國(guó)婦聯(lián)在2013年發(fā)布的有關(guān)留守兒童報(bào)告中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：全國(guó)共有農(nóng)村留守兒童6102.6萬(wàn)人。

　　從現(xiàn)有的國(guó)家政策法規(guī)文件內(nèi)容來(lái)看，只有《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》《中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》3個(gè)文件明確提及了農(nóng)村留守兒童，但是多為綱領(lǐng)性或倡導(dǎo)性規(guī)定，缺乏有操作性的具體規(guī)定。

　　意見(jiàn)首次明確，留守兒童是指父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無(wú)監(jiān)護(hù)能力、不滿十六周歲的未成年人。意見(jiàn)同時(shí)指出，農(nóng)村留守兒童問(wèn)題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的階段性問(wèn)題，是我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、公共服務(wù)不均等、社會(huì)保障不完善等問(wèn)題的深刻反映。目前農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作中的薄弱環(huán)節(jié)突出表現(xiàn)在家庭監(jiān)護(hù)缺乏監(jiān)督指導(dǎo)、關(guān)愛(ài)服務(wù)體系不完善、救助保護(hù)機(jī)制不健全等方面。

　　“這是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的首個(gè)有關(guān)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)的政策性文件，其中提出的強(qiáng)制報(bào)告、應(yīng)急處置等保護(hù)農(nóng)村留守兒童的制度和措施都有突破性意義，國(guó)務(wù)院在春節(jié)長(zhǎng)假后的第一天印發(fā)意見(jiàn)，力圖使農(nóng)村留守兒童這一社會(huì)問(wèn)題得到基層政府的充分重視，積極意義值得肯定。”全國(guó)律協(xié)未成年人保護(hù)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任、北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華對(duì)中國(guó)青年報(bào)記者表示。

　　“孩子不僅是家庭的，也是國(guó)家的”

　　在接受調(diào)查的6100多名我國(guó)中西部農(nóng)村留守兒童中，留守女童面臨著獨(dú)自居住、遭受日常精神傷害、人身傷害、衛(wèi)生習(xí)慣整體不佳、壓力紓解效果明顯不足等十大風(fēng)險(xiǎn)。

　　這是2015年11月下旬，中國(guó)社會(huì)福利基金會(huì)愛(ài)小丫基金發(fā)布的《中國(guó)中西部農(nóng)村留守女童生存發(fā)展報(bào)告》中的內(nèi)容。

　　研究數(shù)據(jù)來(lái)源于2014年9月到2014年12月在四川、云南、河南、甘肅、陜西、湖北6個(gè)省份的32所中小學(xué)進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查，共有6112名農(nóng)村女童被納入實(shí)際分析，其中留守女童的比例為49.346%。

　　報(bào)告特別關(guān)注了中西部農(nóng)村留守女童得到的來(lái)自家庭、學(xué)校的社會(huì)支持現(xiàn)狀。從問(wèn)卷調(diào)查以及入戶(hù)走訪的情況來(lái)看，留守女童家庭的服務(wù)保障功能正在逐漸弱化，而且有進(jìn)一步弱化的趨勢(shì)，年輕父母的照料責(zé)任嚴(yán)重缺失。

　　從事我國(guó)未成年人保護(hù)制度理論和實(shí)踐研究多年，佟麗華一直在各種場(chǎng)合呼吁，無(wú)論是針對(duì)普通兒童還是留守兒童的關(guān)愛(ài)和保護(hù)，制度設(shè)計(jì)中都應(yīng)該突出兩方面責(zé)任：父母是孩子的監(jiān)護(hù)人，父母必須承擔(dān)保障孩子健康成長(zhǎng)第一責(zé)任人的角色。

　　佟麗華說(shuō)：“孩子不僅是家庭的，也是國(guó)家的，政府及司法機(jī)關(guān)也要承擔(dān)責(zé)任，這種責(zé)任首先是幫助未成年人的父母或其他監(jiān)護(hù)人，也就是為他們履行監(jiān)護(hù)職責(zé)提供支持，其次就是依法監(jiān)督干預(yù)，對(duì)侵害未成年人權(quán)益或者不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的要追究法律責(zé)任。這兩方面責(zé)任缺一不可。”

　　意見(jiàn)在強(qiáng)調(diào)家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任基礎(chǔ)上，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、教育、公安、民政、農(nóng)民工流入地政府等多個(gè)相關(guān)部門(mén)的責(zé)任，還對(duì)衛(wèi)生計(jì)生、婦聯(lián)、共青團(tuán)、工會(huì)、殘聯(lián)、財(cái)政等單位提出了具體要求，指出了解決農(nóng)村留守兒童問(wèn)題的具體路徑。

　　意見(jiàn)要求，父母要依法履行對(duì)未成年子女的監(jiān)護(hù)職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)，即使父母外出務(wù)工，也不能逃避這種法律責(zé)任。父母外出務(wù)工前要對(duì)子女進(jìn)行妥善安置，意見(jiàn)提出了三種方案：攜帶未成年子女共同生活；一方留家照料；暫不具備條件的應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的親屬或其他成年人代為監(jiān)護(hù)。意見(jiàn)依據(jù)預(yù)防未成年人犯罪法的規(guī)定，明確要求不得讓不滿十六周歲的兒童脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住生活。

　　父母作為孩子的監(jiān)護(hù)人，不僅要提供吃穿住行保障孩子生存，還要承擔(dān)管理、照顧、保護(hù)、教育等職責(zé)，意見(jiàn)要求，“外出務(wù)工人員要與留守未成年子女常聯(lián)系、多見(jiàn)面，及時(shí)了解掌握他們的生活、學(xué)習(xí)和心理狀況，給予更多親情關(guān)愛(ài)。”

　　意見(jiàn)明確了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)、居民委員會(huì)關(guān)愛(ài)、保護(hù)留守兒童的職責(zé)，首次提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要建立農(nóng)村留守兒童信息臺(tái)賬的制度，一人一檔案，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，并且規(guī)定了臺(tái)賬的主要信息來(lái)源：村民委員會(huì)、居民委員會(huì)通過(guò)定期走訪、全面排查后掌握的農(nóng)村留守兒童家庭情況、監(jiān)護(hù)情況、就學(xué)情況；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的重點(diǎn)核查；村民委員會(huì)、居民委員會(huì)在工作中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村留守兒童脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住或失蹤、監(jiān)護(hù)人喪失監(jiān)護(hù)能力或不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任、疑似遭受家庭暴力或虐待、疑似遭受意外傷害或不法侵害等情況的，應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間向公安機(jī)關(guān)報(bào)告。

　　佟麗華認(rèn)為，很多農(nóng)村留守兒童權(quán)利被侵害事件，都是事發(fā)后經(jīng)媒體報(bào)道，公眾才知曉，留守兒童生活的家庭相對(duì)封閉，要想做到防患于未然，必須利用村民委員會(huì)、居民委員會(huì)這些基層群眾自治性組織的力量進(jìn)行干預(yù)。

　　孩子成長(zhǎng)過(guò)程中，第一重要的是家庭，其次就是學(xué)校。學(xué)校對(duì)學(xué)生不僅要傳授知識(shí)，還要關(guān)心愛(ài)護(hù)。意見(jiàn)明確要求中小學(xué)校要對(duì)農(nóng)村留守兒童受教育情況實(shí)施全程管理，對(duì)學(xué)校提出多項(xiàng)具體要求：利用電話、家訪、家長(zhǎng)會(huì)等方式加強(qiáng)與家長(zhǎng)、受委托監(jiān)護(hù)人的溝通交流，了解農(nóng)村留守兒童生活情況和思想動(dòng)態(tài)，幫助監(jiān)護(hù)人掌握農(nóng)村留守兒童學(xué)習(xí)情況，提升監(jiān)護(hù)人責(zé)任意識(shí)和教育管理能力；要及時(shí)了解無(wú)故曠課農(nóng)村留守兒童情況，落實(shí)輟學(xué)學(xué)生登記、勸返復(fù)學(xué)和書(shū)面報(bào)告制度，勸返無(wú)效的，應(yīng)書(shū)面報(bào)告縣級(jí)教育行政部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，依法采取措施勸返復(fù)學(xué)；幫助農(nóng)村留守兒童通過(guò)電話、視頻等方式加強(qiáng)與父母的情感聯(lián)系和親情交流；寄宿制學(xué)校要完善教職工值班制度，落實(shí)學(xué)生宿舍安全管理責(zé)任，豐富校園文化生活，引導(dǎo)寄宿學(xué)生積極參與體育、藝術(shù)、社會(huì)實(shí)踐等活動(dòng)，增強(qiáng)學(xué)校教育吸引力。

　　意見(jiàn)要求，留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作由政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門(mén)具體牽頭，民政部門(mén)要有效發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。意見(jiàn)明確要求民政部牽頭建立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，會(huì)同有關(guān)部門(mén)在2016年上半年開(kāi)展一次全面的農(nóng)村留守兒童摸底排查，依托現(xiàn)有信息系統(tǒng)完善農(nóng)村留守兒童信息管理功能，健全信息報(bào)送機(jī)制。

　　“發(fā)展成千上萬(wàn)名愛(ài)心志愿者”

　　《中國(guó)中西部農(nóng)村留守女童生存發(fā)展報(bào)告》指出，目前，我國(guó)民間組織介入農(nóng)村留守兒童服務(wù)的力量極其有限。一方面與缺乏對(duì)留守兒童問(wèn)題以及需求的準(zhǔn)確把握相關(guān)，另一方面與留守兒童問(wèn)題的復(fù)雜性以及民間組織資源的局限性有關(guān)。

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村現(xiàn)有社會(huì)服務(wù)組織數(shù)量以及種類(lèi)都極其有限，滿足留守兒童生活照料需求的民間托管中心幾乎全部是營(yíng)利性的，公益性質(zhì)的托管機(jī)構(gòu)以及輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，應(yīng)該加快農(nóng)村此類(lèi)社會(huì)服務(wù)組織的建設(shè)。

　　報(bào)告呼吁，留守兒童的需求復(fù)雜多樣，依靠單個(gè)民間組織的力量很難對(duì)所有問(wèn)題進(jìn)行介入和干預(yù)，民間組織在介入幫助的過(guò)程中，應(yīng)該特別注重服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的專(zhuān)門(mén)化和專(zhuān)業(yè)化，避免同一區(qū)域內(nèi)資源的重復(fù)投入。

　　意見(jiàn)提出，民政等部門(mén)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，加快孵化培育社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、公益慈善類(lèi)社會(huì)組織、志愿服務(wù)組織，支持其深入城鄉(xiāng)社區(qū)、學(xué)校和家庭，開(kāi)展農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、行為矯治、社會(huì)融入和家庭關(guān)系調(diào)適等專(zhuān)業(yè)服務(wù)。

　　佟麗華認(rèn)為，這一規(guī)定意義重大，“對(duì)從事未成年人保護(hù)的社會(huì)組織是一種鼓勵(lì)和激勵(lì)，從我們了解的各地情況來(lái)看，不論是基層民政部門(mén)，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)，都缺乏熟悉法律、社會(huì)工作、心理等專(zhuān)業(yè)的兒童保護(hù)專(zhuān)業(yè)人員。盡管意見(jiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、民政部門(mén)都提出了具體要求，但如果沒(méi)有專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員，這些要求很難落到實(shí)處”。

　　在佟麗華看來(lái)，當(dāng)前無(wú)論是針對(duì)農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛(ài)保護(hù)還是針對(duì)困境兒童的幫扶，關(guān)鍵問(wèn)題是缺乏專(zhuān)業(yè)服務(wù)。“我一直認(rèn)為，在兒童保護(hù)領(lǐng)域是最適合大力發(fā)展專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織的，政府搭臺(tái)，把專(zhuān)業(yè)服務(wù)工作交給社會(huì)組織去做。”佟麗華曾經(jīng)呼吁，“啟動(dòng)‘一十百千萬(wàn)’工程，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，建立解決鄉(xiāng)村留守兒童問(wèn)題的有效機(jī)制。所謂一，指一家專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，即在全國(guó)每個(gè)縣級(jí)層面成立一家專(zhuān)職做兒童保護(hù)工作的社會(huì)組織；十，指十名專(zhuān)職人員，即在每個(gè)社會(huì)組織中至少培養(yǎng)配備十名包括社工、心理咨詢(xún)師、法律工作人員在內(nèi)的專(zhuān)業(yè)工作人員，專(zhuān)職從事兒童保護(hù)工作；百，是指發(fā)展一百名能夠積極有效發(fā)揮作用的志愿者；千、萬(wàn)，是希望志愿者力量不斷擴(kuò)大，發(fā)展成千上萬(wàn)名愛(ài)心志愿者，作為關(guān)注留守兒童保護(hù)的志愿力量。”

　　“希望能夠引起基層政府對(duì)這一問(wèn)題的足夠重視”

　　接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪的多名從事未成年人保護(hù)研究的學(xué)者認(rèn)為，意見(jiàn)中提出的很多力圖解決農(nóng)村留守兒童保護(hù)困境的措施很有針對(duì)性，也明確了責(zé)任部門(mén)，很多措施在之前頒布的一些政策、文件中都有體現(xiàn)，關(guān)鍵是這些措施如何在基層，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府落實(shí)。

　　佟麗華認(rèn)為，貫徹意見(jiàn)要結(jié)合最近兩年多來(lái)，國(guó)家有關(guān)部門(mén)頒布實(shí)施的一系列具體政策。主要包括，2013年10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部發(fā)布的《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見(jiàn)》；2014年12月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部發(fā)布的《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》；2015年3月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部發(fā)布的《關(guān)于依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見(jiàn)》。上述三項(xiàng)政策中的規(guī)定非常明確，但在實(shí)踐中落實(shí)得并不是很好。

　　他舉例說(shuō)，2014年12月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部公布了《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，從2015年1月1日起開(kāi)始實(shí)施。其中規(guī)定了對(duì)于發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護(hù)人侵害的“強(qiáng)制報(bào)告制度”，即學(xué)校、醫(yī)院、村（居）民委員會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位及其工作人員，發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護(hù)人侵害的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或者舉報(bào)。其他單位及其工作人員、個(gè)人發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護(hù)侵害的，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或者舉報(bào)。

　　“這個(gè)強(qiáng)制報(bào)告制度也寫(xiě)進(jìn)了意見(jiàn)，在基層能夠得到落實(shí)嗎？發(fā)現(xiàn)未成年人的權(quán)利受到監(jiān)護(hù)人侵害并不困難，困難的是發(fā)現(xiàn)以后誰(shuí)來(lái)報(bào)告，報(bào)告后誰(shuí)來(lái)處理，基層村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、民政、公安等各個(gè)部門(mén)如何做到有效運(yùn)轉(zhuǎn)、無(wú)縫銜接？我在基層調(diào)研兒童保護(hù)情況時(shí)，發(fā)現(xiàn)最大的問(wèn)題是沒(méi)有人來(lái)做這些事，很多基層地方的公安、民政部門(mén)人手非常少，應(yīng)付日常工作還行，做未成年人保護(hù)的相關(guān)工作明顯乏力。”佟麗華認(rèn)為，本次國(guó)務(wù)院就農(nóng)村留守兒童問(wèn)題發(fā)布專(zhuān)門(mén)政策，希望能夠引起基層政府對(duì)這一問(wèn)題的足夠重視。

　　意見(jiàn)提出，“要加快推動(dòng)完善未成年人保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確權(quán)利義務(wù)和各方職責(zé)，為農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作提供有力法律保障。”

　　對(duì)于這一表述，佟麗華認(rèn)為，當(dāng)前與未成年人保護(hù)和犯罪預(yù)防有關(guān)的法律不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。“相關(guān)法律有，但缺乏可操作性，解決不了現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我在多個(gè)場(chǎng)合呼吁，要盡快啟動(dòng)未成年人保護(hù)法和預(yù)防未成年人犯罪法的修訂工作，最好是同時(shí)修訂”。